Promotora apoia combate contundente à sonegação de impostos e defende reforma tributária
Publicado em 24/05/2021 por Alessandra de Paula
À frente do Grupo Especializado em Combate à Sonegação Fiscal (GAESF), braço atuante do Ministério Público do Rio, a promotora Karine Susan destaca a importância da repressão aos ilícitos tributários, que causam um impacto muito significativo na arrecadação e no equilíbrio orçamentário e financeiro dos entes federativos. Tais crimes afetam a capacidade do estado em executar políticas públicas essenciais a toda população e, consequentemente, o próprio desenvolvimento socioeconômico do país.
“O combate à sonegação passa por uma reforma do sistema tributário, assim como de ações contundentes das autoridades fazendárias, da Polícia Civil e do Ministério Público”, ressalta a promotora em entrevista exclusiva ao site do Instituto Combustível Legal (ICL). Confira a íntegra seguir:
Instituto Combustível Legal: Como funciona o trabalho do GAESF? Há quanto tempo o grupo existe?
Karine Susan: O GAESF é um grupo de atuação coletiva do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro especializado na prevenção e repressão à sonegação fiscal e ilícitos tributários, tanto de cunho criminal quanto civil. Foi instituído em 2007, como uma coordenadoria (COESF), a partir da celebração de um convênio de cooperação com a Secretaria Estadual de Fazenda, para otimizar as investigações dos delitos previstos na Lei 8137/90.
Em 2017, após identificada a insolvência fiscal do Estado do Rio de Janeiro e os problemas estruturais de arrecadação, o grupo passou a atuar também na área de tutela coletiva, combatendo ilícitos civis praticados em detrimento da ordem tributária, orçamentária e fiscal do estado e dos municípios, que atentem contra as normas regulamentares, legais e constitucionais referentes à previsão, instituição e arrecadação das receitas públicas. Na área criminal, ampliou-se o escopo da atuação para abranger crimes conexos à sonegação fiscal, tais como organização criminosa, lavagem de dinheiro, e mais recentemente, os delitos de corrupção praticados por funcionários públicos das Fazendas Estadual e Municipais, no exercício de suas funções.
Entre as finalidades do grupo, estão a recomposição do patrimônio público atingido, a neutralização das vantagens econômicas e financeiras do crime e a responsabilização de agentes envolvidos.
Segundo estimativa do Sindicato dos Procuradores da Fazenda Nacional (SINPROFAZ), o Brasil perde mais de R$ 500 bilhões por ano somente com a sonegação de tributos. Para termos noção do que isso representa, basta dizer que a União espera uma economia de cerca de 855 bilhões em dez anos com a reforma da previdência
Instituto Combustível Legal: Só no Estado do Rio, a sonegação no setor de combustíveis pode chegar a R$250 milhões ao mês, de acordo com Sefaz/RJ. Quais os prejuízos que esse crime causa para a sociedade e para as empresas?
Karine Susan: A sonegação fiscal é o outro lado da moeda da corrupção. Consiste na apropriação de créditos públicos pelo setor privado. Segundo estimativa do Sindicato dos Procuradores da Fazenda Nacional (SINPROFAZ), o Brasil perde mais de R$ 500 bilhões por ano somente com a sonegação de tributos. Para termos noção do que isso representa, basta dizer que a União espera uma economia de cerca de 855 bilhões em dez anos com a reforma da previdência. Ou seja, em pouco mais de um ano, o prejuízo aos cofres públicos com a sonegação de tributos supera os benefícios colhidos por referida reforma em uma década. Esse impacto é muito significativo na arrecadação, no equilíbrio orçamentário e financeiro dos entes federativos, afetando a capacidade do Estado em executar políticas públicas essenciais a toda população e, consequentemente, o próprio desenvolvimento socioeconômico do país.
Outro efeito da sonegação ocorre na economia, havendo inevitável prejuízo à livre e justa concorrência entre os agentes produtivos. Isso cria falhas no mercado, barreiras de entrada, altos custos de transação. No caso do setor de combustíveis do Rio de Janeiro, o alto índice de sonegação fiscal é perceptível pelo grande número de autuações nas barreiras fiscais e também pelas fraudes estruturadas frequentemente apuradas pelos órgãos de fiscalização
E, infelizmente, a legislação brasileira acaba incentivando esse tipo de prática ilícita. Podemos citar como exemplo as lacunas normativas de caracterização do devedor contumaz, a extinção da punibilidade com o pagamento do tributo e a cultura do REFIs, que consiste em refinanciamentos extraordinários que excluem até 90% de juros e multas. Essas distorções favorecem a sonegação fiscal e devem ser enfrentadas para assegurar a arrecadação dos recursos públicos e promover um ajuste fiscal justo e eficiente, o qual deve incluir medidas de aperfeiçoamento da legislação tributária e modernização da máquina pública para apurar e cobrar com eficiência as dívidas dos grandes devedores, dos contumazes, enfrentar os esquemas de fraudes estruturadas e estimular boas práticas empresariais.
Outro efeito da sonegação ocorre na economia, havendo inevitável prejuízo à livre e justa concorrência entre os agentes produtivos. Isso cria falhas no mercado, barreiras de entrada, altos custos de transação. No caso do setor de combustíveis do Rio de Janeiro, o alto índice de sonegação fiscal é perceptível pelo grande número de autuações nas barreiras fiscais e também pelas fraudes estruturadas frequentemente apuradas pelos órgãos de fiscalização. É claro que isso prejudica as empresas que recolhem corretamente seus tributos e impede o próprio desenvolvimento do mercado.
A recuperação dos tributos sonegados não é tarefa simples. Os processos administrativos e judiciais são muito lentos, havendo uma infinidade de recursos e teses jurídicas a serem enfrentadas. Muitas empresas, inscritas em dívida ativa, sequer existem. Parte desses recursos jamais será recuperado
Importante salientar, ainda, que a sonegação fiscal, não raro, está associada à captura de instituições do estado e à corrupção de agentes políticos, servidores públicos e autoridades da justiça, conforme se observa de denúncias já ofertadas pelos Ministérios Públicos estadual e federal, gerando uma série de outros problemas e custos para a sociedade.
Instituto Combustível Legal: Já a dívida ativa inscrita pelas Secretarias de Fazenda Estaduais das empresas do setor de combustíveis alcança R$ 70 bilhões e menos de 1% deste valor é recuperado. Enfim, como combater a sonegação de tributos?
Karine Susan: A recuperação dos tributos sonegados não é tarefa simples. Os processos administrativos e judiciais são muito lentos, havendo uma infinidade de recursos e teses jurídicas a serem enfrentadas. Muitas empresas, inscritas em dívida ativa, sequer existem. Parte desses recursos jamais será recuperado.
A legislação favorece o mau pagador, o devedor contumaz, conforme acima mencionado, e as decisões judiciais, muitas vezes, permitem com que sonegadores envolvidos em esquemas fraudulentos continuem no mercado.
O combate à sonegação passa por uma reforma do sistema tributário, de sua simplificação, da exclusão de benefícios fiscais ineficazes, assim como de ações contundentes das autoridades fazendárias, da Polícia Civil e do Ministério Público na investigação e repreensão de empresas noteiras, de grandes grupos econômicos que se estruturam de forma fraudulenta para reduzir artificialmente a carga tributária.
O Ministério Público tem se esforçado nesse sentido, como demonstram as 300 denúncias propostas pelo GAESF desde 2017 e a operação “Desvio de Rota”, realizada pelo GAECO em parceira com a SEFAZ e a Polícia Rodoviária Federal, que investigou uma organização criminosa que sonegou mais de 1 bilhão de reais com transporte de combustível com nota fiscal adulterada e falsificada.
Da mesma forma, é preciso haver uma resposta adequada do Poder Judiciário às ações criminais e cíveis que visam ao combate à sonegação tributária, impedindo o funcionamento de empresas envolvidas em fraudes estruturais e respectivas sucessões artificiais, assim como a devida punição dos sonegadores. É imprescindível afastar os criminosos do mercado, pois os danos causados são muito impactantes e irreversíveis. Infelizmente, esses atos predatórios não são repreendidos conforme deveriam.
É imprescindível afastar os criminosos do mercado, pois os danos causados são muito impactantes e irreversíveis. Infelizmente, esses atos predatórios não são repreendidos conforme deveriam
Nesse aspecto, o combate eficiente à sonegação fiscal consiste em detectar as fraudes o quanto antes, buscando imediatamente sua repreensão e a recuperação dos créditos sonegados. Para tanto, faz-se necessário o investimento na administração fazendária, com a capacitação dos auditores fiscais, aquisição de sistemas de informática e cruzamento de dados, compartilhamento das informações com os órgãos de controle, estabelecimento de estratégias de inteligência fiscais e o aprimoramento do sistema de justiça.
Instituto Combustível Legal: O GAESF trabalha em parceria, realizando forças-tarefas para combater as irregularidades?
Karine Susan: Sim. O GAESF estabelece parcerias com outros órgãos internos do MPRJ, tais como o GAECO, assim como instituições externas, especialmente a Secretaria Estadual de Fazenda, a Delegacia Fazendária e a Polícia Rodoviária Federal. Da mesma forma, participa de audiências públicas na ALERJ, contribuindo para o aperfeiçoamento da legislação estadual no que se refere às atribuições do grupo. Além disso, participa, como membro convidado, do Comitê Interinstitucional de Recuperação de Ativos- CIRA, constituído pela Secretaria Estadual de Fazenda e a Procuradoria Geral do Estado.
Uma primeira dificuldade no combate ao devedor contumaz é a ausência de um diploma legal em que se conceitue a referida figura jurídica
Instituto Combustível Legal: No mercado de combustível, as alíquotas de ICMS variam de acordo com o tipo de combustível e o estado onde é vendido. Essa complexidade abre brecha para sonegação e inadimplência. Nesse contexto, a senhora acha importante que haja uma simplificação tributária?
Karine Susan: Com certeza. Os problemas relacionados à estrutura do ICMS devem ser endereçados na reforma tributária. Nesse aspecto, a Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP) e a Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital (FENAFISCO) demonstraram que a tributação, no Brasil, cria anomalias e ineficiência econômica que reforçam a desigualdade social e os obstáculos ao desenvolvimento, porque a carga tributária é a maior em todo o mundo a incidir sobre o consumo. Sendo repassada aos preços das mercadorias, captura proporção maior da renda dos pobres e parcela menor da renda dos ricos.
Portanto, a sistemática de tributação sobre a circulação de bens e serviços está no epicentro do problema. A existência de 27 leis estaduais (ICMS), 5.570 leis municipais (ISS) e uma infinidade de instrumentos de regulamentação aumenta exponencialmente a complexidade do sistema, aumenta custos de transação para os negócios, dificulta o controle e a fiscalização. No mercado de combustíveis, em razão da própria sistemática do ICMS, as alíquotas costumam ser muito altas, o que, de forma indesejada, faz a sonegação aumentar. Essas distorções devem ser analisadas e corrigidas em uma reforma de todo o sistema tributário.
A existência de 27 leis estaduais (ICMS), 5.570 leis municipais (ISS) e uma infinidade de instrumentos de regulamentação aumenta exponencialmente a complexidade do sistema, aumenta custos de transação para os negócios, dificulta o controle e a fiscalização
Outra questão que agrava esse problema é a infinidade de benefícios fiscais concedidos pelos entes subnacionais, cujas contrapartidas não são devidamente monitoradas, fiscalizadas e avaliadas. Isso aumenta a complexidade do sistema e provoca efeitos negativos.
No Rio de Janeiro ocorreu um caso interessante. O Projeto de Lei 602/19 pretendia a redução da alíquota de ICMS incidente sobre o etanol de 32% para 24%, mas o projeto foi duramente combatido pelos próprios produtores de etanol do norte fluminense, alegando que era mais vantajoso manter a alíquota alta e os benefícios fiscais instituídos para competir com a indústria de São Paulo; ou seja, a alíquota é repassada ao preço do produto, onerando o consumidor, mas o estado renuncia parte da receita. Essa sistemática não atende ao interesse público.
Instituto Combustível Legal: O devedor contumaz, aquele que faz do não pagamento de tributo uma estratégia de negócio, é outro problema que o setor de combustíveis enfrenta. Como é possível combater o devedor contumaz?
Karine Susan: Uma primeira dificuldade no combate ao devedor contumaz é a ausência de um diploma legal em que se conceitue a referida figura jurídica. Dois projetos de lei tramitam, em nível nacional, a respeito do tema: o PL 1646/2019 e o PL 284/2017. Então, um primeiro desafio é separar os devedores eventuais dos devedores contumazes. Esse desafio se torna mais difícil na medida em que há diversas legislações estaduais que estipulam critérios diferentes para a caracterização da contumácia, notadamente o requisito temporal da inadimplência continuada.
O STF, no julgamento do RHC 163.334, fixou a tese segundo a qual “o contribuinte que de forma contumaz e com dolo de apropriação deixa de recolher o ICMS cobrado do adquirente de mercadoria ou serviço incide no tipo penal do art.2º, inciso II, da Lei 8.137/90”.
Então, um primeiro desafio é separar os devedores eventuais dos devedores contumazes. Esse desafio se torna mais difícil na medida em que há diversas legislações estaduais que estipulam critérios diferentes para a caracterização da contumácia
Este segundo aspecto, da necessidade da prova do dolo da apropriação também traz desafios, ainda não totalmente desconhecidos, que exigirão mecanismos de prova que, de uma forma ou outra, precisarão caracterizar a continuidade da inadimplência, uma capacidade mínima de pagamento, entre outros aspectos.
Muitos setores em que tipicamente se encontram os ditos devedores contumazes, como o de combustíveis, alimentos, bebidas e cigarros, de consumo rápido, exigem um acompanhamento investigatório bastante ágil. Neste sentido, a atuação coordenada das instâncias ou órgãos de fiscalização e investigação (secretarias de fazenda, Ministério Público, polícia, Procuradorias dos Estados, etc.) é essencial. Este acompanhamento deve necessariamente investir em ações de inteligência e uso de tecnologia da informação a fim de conseguir monitorar em curto espaço de tempo as modificações dos esquemas de fraude fiscal estruturada; as relações entre empresas e clientes, muitas vezes de um mesmo grupo empresarial; as variações comportamentais das fraudes; emissões de notas falsas para acobertamento de operações simbólicas e não reais; a constante criação de CNPJs fantasmas (empresas de fachada); entre outros pontos importantes na comprovação das fraudes.
A agilização dos procedimentos administrativos fiscalizatórios é fundamental para a repressão e prevenção desse fenômeno do devedor contumaz. A estipulação de um protocolo objetivamente claro auxilia a detecção dos verdadeiros casos de contumácia, otimizando os esforços das autoridades.
Neste sentido, insta mencionar a excelente lei “nos conformes” do Estado de São Paulo (Lei Complementar 1.320), que autoriza um regime especial de cumprimento de obrigações para devedores contumazes, elencando uma série de medidas sancionatórias administrativas, como a obrigatoriedade de fornecimento periódico de informações, o impedimento à utilização de benefícios, a necessidade de autorização prévia e individual para a emissão e escrituração de documentos, exigência de comprovação da entrada de mercadorias e cassação de credenciamentos e habilitações, entre outras medidas, previstas no art. 20 da Lei.
Instituto Combustível Legal: Em Minas Gerais, a Secretaria da Fazenda acabou de baixar um decreto (48.186/21) caracterizando a figura do devedor contumaz. O Rio de Janeiro tem leis nesse sentido?
Karine Susan: Infelizmente, o Rio de Janeiro ainda não tem leis que estabeleçam o conceito e características do devedor contumaz. Ao que me consta, o Projeto de Lei 1849/20 busca suprir essa lacuna legislativa, mas ainda não foi apreciado pela Casa Legislativa. O ideal, no entanto, é que esse tema receba um tratamento em nível nacional para viabilizar a ação dos estados sob as mesmas bases e diretrizes.
Muitos setores em que tipicamente se encontram os ditos devedores contumazes, como o de combustíveis, alimentos, bebidas e cigarros, de consumo rápido, exigem um acompanhamento investigatório bastante ágil
Instituto Combustível Legal: O Instituto Combustível Legal lançou uma campanha Diga Não à Sonegação. Qual a importância de conscientizar a sociedade sobre esse problema?
Karine Susan: A iniciativa é excelente, especialmente por contribuir para desenvolver uma cultura de integridade na sociedade, estimulando o compartilhamento da responsabilidade do setor privado e dos indivíduos na implementação de boas práticas empresariais. É uma questão de cidadania. A mudança inicia-se com a conscientização sobre quem paga essa conta e quem se beneficia dela.
O conjunto da sociedade sofre os malefícios dessa prática, pois as perdas de receita impactam diretamente nos serviços públicos essenciais, como saúde, educação, segurança e infraestrutura, afetando a qualidade de vida da população. Da mesma forma, as empresas prejudicadas com a concorrência desleal e predatória devem assumir a liderança de iniciativas que disseminem padrões e valores éticos de conduta, assumir a responsabilidade com o coletivo e com os objetivos de desenvolvimento socioeconômico. Dessa forma, devem dialogar com o poder público, não para pleitear benefícios fiscais, mas para aperfeiçoar a legislação, aprimorar a atuação do Poder Judiciário e criar condições para melhorar o ambiente de negócios.
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